素材来源于《城市管理与科技》2022年第5期，作者：李如刚，北京市城市管理委员会党组成员、副主任，工商管理硕士，城市经济学博士，研究方向：城市治理、综合管理、环境卫生管理。

【摘要】“接诉即办”是落实以人民为中心发展思想的生动实践，是“送上门来的群众工作”，是首都基层治理的改革创新，也是政府与市民之间的“连心桥”。2021年9月，《北京市接诉即办工作条例》施行，围绕“七有”“五性”，坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”，接诉即办，及时回应人民群众急难愁盼问题，为提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，促进公众参与社会治理提供了制度保障。
 
垃圾分类是习近平总书记高度重视、多次批示、着力推动的“关键小事”，是市民群众关心关注的身边事。2020年5月1日新修订的《北京市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，经过两年多的努力，北京市生活垃圾分类工作取得明显成效。全市家庭厨余垃圾分出率稳定在18%以上，其他垃圾减量近30%，可回收物量增长近1倍，生活垃圾回收利用率达到37.5%以上。据北京市统计局2022年4月调查数据显示，全市垃圾分类知晓率达到99.1%，参与率稳定在98%以上，92.2%的被访者对垃圾分类工作表示满意，与2020年1月相比，提高了34.8个百分点。
 
聚焦“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”三个关键，持之以恒地推动垃圾分类工作，形成“全社会人人动手，一起来为改善生活环境作努力，一起来为绿色发展、可持续发展作贡献”的大势，社区垃圾分类治理无疑是重中之重。为群众创造垃圾分类条件，方便群众，服务群众，解决群众关心的身边问题，让群众充分享受垃圾分类的成果，是推进垃圾分类工作的出发点和落脚点。
 
两年来，全市共建成固定桶站6.35万个，分类驿站2095座，大件垃圾和装修垃圾投放点各1万余个，根据北京市的处理工艺特点，研究试用推广可降解厨余垃圾袋，方便群众投放。针对群众反映集中的垃圾清运不及时问题，纳入接诉即办“每月一题”开展专项治理，仅2022年上半年就解决问题3832件，同比诉求量下降90%。
 
北京市垃圾分类工作推动进程与群众垃圾分类治理诉求变化之间呈现出的规律性特征，是本文研究分析的重点。本文力求通过揭示规律，掌握规律，运用规律，为社区垃圾分类工作开展提供思路和借鉴，为扩大“形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度”覆盖，聚焦“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”三个关键，持之以恒地推进垃圾分类工作提供原动力。
 
一、北京市垃圾分类治理接诉即办基本情况

（一）垃圾分类治理诉求的分类
随着垃圾分类工作的不断深入，为有效解决群众反映的相关问题，北京市有关部门对垃圾分类治理居民诉求的类别细分进行过多次调整。结合开展相关统计分析的经验，以及全市垃圾分类工作开展情况和重点工作安排，目前将垃圾分类治理居民诉求分成以下七个类别：
1桶站设施设置问题
主要包括未按照规定设置分类垃圾桶，桶站设置未与居民协商，桶站设置使用便利性和桶站邻避等问题。
2桶站设施日常维护问题
主要包括反映桶站设施及周边环境脏乱差臭，设施缺失、损坏，以及人员值守等问题。
3车辆收集运输作业不规范问题
主要包括垃圾收集运输车辆噪音扰民、臭味扰民、占道扰民和混装混运等问题。
4垃圾清运不及时问题
主要指垃圾桶（站）满冒外溢问题。
5垃圾乱扔乱倒问题
主要包括公共区域内的散落生活垃圾未清扫，或清扫不彻底、不及时等问题。
6垃圾乱堆乱放问题
主要包括生活垃圾任意堆放在非规定投放位置，如堆放在道路两侧或绿地内、停车场和楼道等问题。
7建筑、大件垃圾处理不规
主要包括建筑、大件垃圾投放、清理清运问题和随意倾倒、填埋等问题。
（二）垃圾分类治理诉求的总量分析

诉求总量随时间变化情况。2020年1月至2021年11月，全市接诉即办垃圾分类相关工单共18万余件。从诉求总量变化情况看，随着工作开展和时间推移，居民垃圾分类诉求呈“倒U型”曲线分布（参见图1），且具有“三峰三谷”特征：从2020年1月至2020年4月，诉求平稳发展；从2020年5月开始攀升，6月出现第一峰值，7月下降出现第一谷值，8月至9月上升达到第二峰值后开始回落；2020年10月出现第二谷值，至11月呈深V发展，出现第三峰值；2020年11月后开始有序下降，12月出现第三谷值。
 
诉求分类构成情况。七类问题中，桶站设施设置、垃圾清运不及时和垃圾乱扔乱倒等与垃圾分类工作开展密切相关的“新生”问题排在了前三位，三类问题占到了问题总量的56%（参见图2）。

诉求分区分布情况。从总体上看，朝阳区、海淀区和丰台区诉求量较为集中（参见图3），诉求问题的数量与区域人口数量具有一定的相关性。各区2021年诉求量均明显低于2020年诉求量，反映出各区垃圾分类工作取得的成效。
 
（三）垃圾分类治理诉求的分类分析

从不同类别问题峰值出现的时间顺序来看（参见图4），桶站设施设置问题出现最早，在《条例》实施的首月即出现了第一个峰值，四个月后的2020年9月达到最大值，且数量占比高，与诉求总量的变化趋势一致。垃圾乱扔乱倒问题峰值出现在11月，比桶站设置问题峰值滞后两个月，与桶站设置改变密切相关。车辆收集运输不规范问题峰值出现在2020年7月，早于桶站设施设置问题峰值。除大件、装修垃圾问题在2021年4月出现独立峰值外，其他三类问题的走势与桶站设施设置问题的走势总体一致。反映出实施垃圾分类与社区环境同步改善的特征，印证了习近平总书记指出的“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”。
 
二、接诉即办与社区垃圾分类治理的关联性分析
 
垃圾分类是社区治理的重要内容，社区治理是落实垃圾分类的基本载体。群众诉求的变化，一方面反映出群众对垃圾分类的认知、理解、支持和参与的程度，另一方面也反映出社区垃圾分类工作开展的状况。通过分析群众诉求的内容、数量，以及问题解决的情况，可以帮助我们建立接诉即办与社区垃圾分类治理的有机联系，发现垃圾分类工作推动的内在规律。
（一）工单总量变化与政府推动的关联性分析
通过对图1反映出的居民诉求“三峰三谷”的特征分析，追溯垃圾工作推动的进程，不难发现居民诉求量与垃圾分类工作开展阶段有明显的关联性，大致可按工作推动进程划分为五个阶段。
 
第一阶段：2019年12月至2020年4月底前。这一阶段是北京市全面推进垃圾分类工作的准备阶段。重点围绕《条例》修订和实施，出台“一大四小”实施方案，制定垃圾分类桶、站、车、楼标准指引等共计60余个配套文件，开展垃圾投放、收集、运输、处理全流程体系的系统性重塑，搭建市区垃圾分类工作推进指挥部工作机制。市委人大政府政协四套班子齐上阵，召开全市贯彻落实两个条例动员部署大会，万名人大代表、五千名政协委员到群众中宣贯《条例》，组织开展全方位的宣传动员。居民的垃圾分类意识开始唤醒，但受新冠肺炎疫情防控等影响，垃圾分类在公共机构和示范街道率先开展，群众尚未对垃圾分类形成普遍现实诉求，反映的主要是社区环境脏乱差等通常性问题。
 
第二阶段：2020年5月至2020年7月。北京市生活垃圾分类推进工作指挥部（以下简称市指挥部）以战时机制全力推进垃圾分类工作，每天一次例会，高频次调研，建立了“六查”工作机制，搭建了指标体系，明确了考核标准，重点考核各区厨余垃圾分出率，建立了厨余垃圾分类不合格不收运的倒逼机制。同时，垃圾分类作为两个“关键小事”之一，纳入区委书记点评会内容。各区和街（乡、镇）迅速掀起一轮桶站设施建设和宣传动员高潮，群众参与垃圾分类的热情被极大调动。但由于基层对实施标准的掌握还有差距，从投放到处理的全系统建设短期内难以实现，在值守人员和入户动员等日常管理方面捉襟见肘，混装混运、二次分拣等问题显现，居民对垃圾分类的相关诉求量大幅上升，形成第一个峰值。
 
第三阶段：2020年7月至2020年10月。经过两个月的强力推动，政府推动、全民参与的垃圾分类架构初步形成，投诉量有所下降。《北京青年报》对于北京垃圾分类还存在三个“差一点儿”的报道，以及上海市垃圾分类一周年效果的宣传，桶站便利性不足、垃圾清运不及时等问题，促使北京市垃圾分类工作推动进一步严格了要求，加大了考核力度。市指挥部从7月份开始每月对考核排名靠后的区政府进行约谈，考核指标增加了设施建设方面的内容。虽然法规上没有要求，但出于成本和管理的考虑，物业公司等管理责任人纷纷采取了撤桶并站、要求居民定时投放、增加值桶人员等做法，居民垃圾分类的“不方便”感明显增加，垃圾桶设置问题最为突出，诉求量达到了第二个，也是历史最高峰值。
 
第四阶段：2020年10月至2020年12月。经过近半年的努力，桶站建设合格率达到 85%以上，相应的投诉量明显下降。垃圾分类的矛盾焦点逐渐从物业等管理责任人履责和环卫专业分类收运体系建设管理转向了居民自主正确分类，这一突出问题后期纳入了对各区的月度考核指标。桶站维护保洁、垃圾乱扔乱倒、乱堆乱放、大件装修垃圾、桶站邻避、不便利等与垃圾分类密切相关的管理类问题共同推高了诉求总量，形成了第三个峰值。
 
第五阶段：2021年1月以后。随着推动垃圾分类驿站建设，优化社区垃圾分类模式，以及示范小区、示范街区创建等工作的开展，桶站设施建设普遍达标，居民的参与率和自主正确投放水平逐步提高。垃圾分类从全面动员转向了精准入户动员，在值桶监督上从鼓励倡导转向了义务责任要求，出现了社区普法监督员和“家家轮值、户户分类”等基层治理经验。城管执法进社区，逐步增加了对居民个人的教育处罚。特别是2021年初，“垃圾清运不及时”纳入了接诉即办“每月一题”重点治理，市指挥部出台了专项工作方案，进一步促进了居民自主正确分类率的提升。居民诉求整体呈现逐步下降的趋势，诉求主要集中在大件和装修垃圾处置问题，这与可回收物资源化利用的市场机制建立和全链条体系建设相关，需要加强政策供给，畅通渠道出口。
 
市委、市政府对垃圾分类工作的整体推进，就好比卫星发射上天，需要通过一级、二级和三级火箭助推，最终把卫星送入稳定运行的轨道。新修订的《条例》实施后，北京市垃圾分类推动工作通过战时启动、提标提速、精准对标三个阶段的助推，努力把垃圾分类送入长效机制的运行轨道。
 
（二）工单类别变化与社区垃圾分类治理的关联性分析
不同类别问题峰值出现的时间差反映出社区垃圾分类治理的内在规律。垃圾分类诉求的实质，是居民自身对垃圾分类的理解及行为习惯与社区的垃圾分类政策及管理方式之间的对抗和冲突。对抗和冲突的核心是行为习惯的改变。习近平总书记在2019年6月的重要指示中，特别指出“要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯”。围绕居民与物业（管理责任人）双方的行为习惯改变，社区垃圾分类治理大致可以划分为以下四个阶段。
 
第一阶段：双方都没有改变。垃圾分类基本停留在理念和宣传层面，没有真正的落地实施。因为没有付诸行动，不需要改变行为习惯，居民很少对垃圾分类投诉。物业因为垃圾桶里的垃圾都是同质的，也没有必要增加成本去分类收集。从诉求上看，主要是物业管理、堆物堆料和环境脏乱等通常性问题。对于新建小区，或者是没有实质性开展垃圾分类的小区，垃圾分类治理如何迈出第一步是绕不开的坎。同时，对于垃圾分类零投诉的小区，需要分辨居民参与的真实状况。
 
第二阶段：部分居民尝试改变而物业没有实质改变。从诉求上看，桶站设置不规范，包括没有设置分类垃圾桶，以及垃圾收集不规范、混装混运等是主要问题。居民响应政府号召，有分类意愿，但是社区没有创造条件。有人分，有人不分，分好的垃圾又被混装，结果是“分了白分”，严重挫伤了居民垃圾分类的积极性。物业提前做好充分准备，明确制度规则，为居民树立垃圾分类样板，是垃圾分类变被动为主动的关键。
 
第三阶段：物业改变而居民拒绝改变。物业按规范建设垃圾分类驿站或桶站，倡导定时投放，明确小区各类垃圾的投放收集制度。但部分居民拒绝改变行为习惯，或不分类混投混扔，或撤桶后仍然在原位投放，或在非投放时间扔在桶外。同时，部分居民反过来投诉垃圾清运不及时、垃圾堆积满冒、桶站设置不合理和桶站不洁等问题。这个阶段的关键在于社区、物业与居民达成共识，形成共治。在实施垃圾分类前，社区、物业与居民要充分协商，包括在什么地方设置桶站驿站、垃圾如何投放、根据小区实际情况制定怎样的垃圾分类管理制度等，即建立小区垃圾分类的游戏规则。协商过程既是形成垃圾分类共识的过程，又是宣传法规、动员居民参与的过程。这个过程是不能够省略的，而且需要社区党组织的鼎力支持。党建工作开展得好的社区，垃圾分类工作往往也走在前列，究其原因是群众工作基础扎实。
 
第四阶段：双方改变并达成共识。通过启动前期的协商或出现问题后对诉求问题的协商解决，促成双方共同找到解决方案，形成具有社区特色、接地气的垃圾分类实现模式。在这一阶段，垃圾分类方面的投诉迅速减少。居民不但不指责物业服务，而且还会出现表扬性的诉求。同时可能出现对小区里不分类居民的投诉，要求政府加强执法，对不分类的居民进行教育处罚，维护制度的
严肃性，保障社区的共同利益。
 
两年来，在北京市垃圾分类推进不同阶段历次开展的民意调查中显示，绝大多数市民赞成垃圾分类，分歧在于实现的方式方法。只要措施得当，抓住认同这个核心，改变行为习惯最终是完全能够实现的，不走弯路，直接进入达成共识阶段也是完全可行的。诉求是居民意愿在垃圾分类治理不同阶段的反映，如果单纯为了提高工单办理的满意度，有诉求就让工作退回来，不坚持正确的路径方法，不下决心去改变固有的行为习惯，就会把投诉的短痛变成治理的长痛，垃圾分类要么裹足不前，要么随时都有滑坡的风险。
 
三、加强社区垃圾分类治理的思路与建议
 
接诉即办作为社区垃圾分类治理成效的“试金石”，能够真实客观反映出垃圾分类所处的工作阶段，为完善治理提供目标和抓手。基于上述的综合分析，提出如下思路和建议。
（一）研究接诉即办数据，分析确定社区垃圾分类治理所处的进程和方位
利用小区接诉即办数据和获取到的居民通过各种渠道反映的问题，与社区垃圾分类推进进程中的特征性问题进行比较分析，围绕社区、物业与居民是否形成共识这一关键，分析社区、物业工作是否到位，专业收运能力是否满足小区垃圾分类需求，判断居民习惯养成和自主正确分类的真实情况，进一步明确工作改进方向和垃圾分类长效机制建设目标。上述工作也可以形象理解为社区垃圾分类体检。体检除了针对垃圾分类工作本身，还应对社区环境建设、秩序建设等客观因素，以及社区治理、党建工作状况等主观因素进行综合评估。继而，以垃圾分类接诉即办的“小切口”去撬动基层治理的“大变化”，从垃圾分类问题“有一办一”，到规律认识指导下的“举一反三”；从综合施策“主动治理、未诉先办”，到党建引领建立垃圾分类治理长效机制。
 
（二）强化智慧社区建设，科学认知社区垃圾分类治理规律
垃圾分类“基层赋能”中应包括“科技赋能”，这有利于提升基层对垃圾分类规律的认知和把握。依据《条例》精神，经过数年的努力，北京市垃圾分类全流程精细化管理系统建设已经具有了相当的规模和基础，市、区、街（企业）三级系统的基本框架已经成形并应用于日常管理。末端处理设施、密闭式清洁站、运输车辆等收集、运输、处理节点已经实现数据实时上传，投放端数据采集试点稳步推进，技术瓶颈已经突破，非居民厨余垃圾管理模块成熟应用。这些工作为社区“科技赋能”创造了条件。一方面，智慧城市体系建设中对社区的定位要清晰。社区是城市管理的“细胞”，是基层治理的基本单元，既有基础的共性功能，又有具体的特性功能，没有一个社区是完全一样的。从这一点来看，社区系统有独立存在的价值，是其他层级系统所不能替代的。另一方面，出于信息化建设成本考虑，社区系统建设又不能是孤立的、“小而全”的，更倾向于是一个数据节点。社区系统运转更需要“数据赋能”，除了社区系统自身掌握的信息和数据，垃圾分类涉及到的全链条数据，社区系统在需要时应有权限及时共享。实践中，针对社区反映的问题，比如垃圾清运不及时，通过共享实时数据和综合分析，可能发现问题的主因不在社区，而在专业收运作业单位，甚至是区域垃圾处理中心。通过科技赋能，垃圾分类问题的解决就从就事论事，进入到了系统分析、系统判断、精准决策的科学管理阶段。这样能够从根本上祛除问题的成因，也就大幅减少了问题重复发生的可能。
 
（三）坚持依法推进工作，提高社区垃圾分类治理法治化水平
应将垃圾分类纳入基层治理范畴，作为社区的长期性、基础性工作，持续推动而不是运动式推动。要为社区管理和物业等主体履责配套完善相关政策，从法律制度层面明确街道（乡镇）、社区（村）两委、物业企业、业委会、居民、社会组织等各方主体的职能定位。要充分认识社区垃圾分类治理的客观规律，社区党建和社会动员要与物业日常管理有机结合，形成基层治理合力。社区和物业的发力作为要以群众对垃圾分类的义务认同为前提，责任人履责进程要与居民习惯养成同频共振。
 
（四）厘清垃圾分类的市场与公益属性，切实促进垃圾分类管理责任人履责
《条例》明确了物业企业等在垃圾分类工作中的责任，行业和属地管理部门要加强对物业履责情况的监管，积极推动落实物业履责考评，依据考评结果对物业进行资金补助、表彰或处罚。对于物业企业依法推进垃圾分类工作过程中所引发的居民投诉，政府部门应维护其权益，为物业履责“撑腰”，不能息事宁人，打击物业履责的积极性。对于物业企业而言，有义务做好社区可回收物的投放和收集管理，要“勿以善小而不为”，这是促进居民养成并保持垃圾分类习惯的重要内容和抓手。在物业公司自主收集与引入专业回收公司问题上，应尊重居民意愿，尊重物业选择履责方式的权利，尊重市场规则。
 
（五）发挥人民群众的首创精神，不断深化居民自主分类习惯养成
居民“不愿分”“不会分”和“有时分有时不分”是推进垃圾分类过程中都要面对的问题。提升居民自主分类准确率需要长期坚持，要摒弃一蹴而就和急功近利的做法。要加强教育引导，让群众认识到垃圾分类的意义，鼓励社区堆肥、社区周末减量日和社区二手市场等公益性活动的开展，宣传普及垃圾分类的经验和知识。特别是，让群众了解到在家、在工作单位、在公共场所如何做到垃圾分类，不做垃圾分类会有什么样的后果，充分凝聚全社会对垃圾分类的共识，源源不断创造出垃圾分类的新模式、新经验。要加强督促引导，针对社区所处的垃圾分类推进阶段，因地制宜，采取不同的推动方式。对于垃圾分类基础薄弱、推进工作尚处在初期的社区，宜采用21天打卡、强力入户宣传动员和全天候值桶等方式，快速形成并扩大社区垃圾分类基本人群。对于开展过初期动员，因疫情等影响停滞不前或有所退坡的社区，需要让垃圾分类再度热起来，社区和物业需要付出加倍的努力，否则有可能前功尽弃。可以借助社区环境整治优化桶站设置和投放时间管理，并与业委会、物管会加强沟通，进一步明确社区垃圾分类制度，通过加强桶前值守等方式，强化对居民自主正确分类的指导。可采取“家家分类、户户轮值”等方式，全面动员居民参与。这个阶段需要的时间长，可能会出现考核成绩的波动。但只有过了居民认同和参与关，垃圾分类才会是坦途。要坚决防止本末倒置，杜绝由第三方公司代替居民分类进行“二次分拣”，被动完成垃圾分类考核指标。对于居民自主分出率较高的社区，要积极开展示范创建，努力争当示范小区。要建立社区（村）薄弱对象清单，对重点人群精准上门入户指导。要用好普法监督员工作机制，持续开展“执法进社区”行动，加大执法检查力度，曝光典型违法行为。要让垃圾分类真正成为社区的新时尚，让不正确分类的人随时感受到来自社区邻里监督和违法处罚的压力。