超大城市居民生活垃圾分类激励机制研究
更新时间:2022-10-11 10:00:26 来源：南阳宛都环卫
2018年11月，习近平总书记在上海考察时强调：垃圾分类工作就是新时尚！垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好。如何处理好垃圾治理与超大城市发展之间的关系，是摆在各级政府面前的一道重要而紧迫的课题。本文以北京、上海、广州及深圳四个超大城市作为研究分析对象，探析政府视角下超大城市居民参与生活垃圾分类的激励机制，为促进生活垃圾分类公共政策加快内化为居民自觉行动提出建议。
一、超大城市居民生活垃圾分类激励机制现状
为推行生活垃圾分类，北京先行先试，于2012年出台《北京市生活垃圾管理条例》，并在2020年进行了修订。上海、广州、深圳则分别于2018年、2019年、2020年出台了各自的地方性生活垃圾管理条例。以上四座城市均结合生活垃圾分类管理实践经验，陆续发布了居民生活垃圾分类奖励办法等配套政策，逐渐构建起较为完善的生活垃圾分类管理体系。经梳理，以上四座城市的居民生活垃圾分类激励机制比对分析详见表1。
通过表1可知，北京的先行实践经验，为其他超大城市提供了非常重要的借鉴学习范本，四大城市均从强制性激励、引导性激励、认同性激励三个维度构建了居民生活垃圾分类激励机制。从横向对比来看，虽然深圳市最晚出台生活垃圾分类方面的主要政策和配套措施，但是整个激励机制设置得更为全面和细致，相对来说更为完善。
二、超大城市居民生活垃圾分类激励机制存在的问题
（一）强制性激励机制不完善
一是生活垃圾分类的收费制度不够健全。垃圾计量用户收费制度已被实践证明，可以有效减少垃圾排放，促进资源的回收利用。目前，北上广深均在地方条例中明确要建立“计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”，但仍未出台具体细则。如北京、广州现在仍采用定额收费的方式每月对居民收取生活垃圾处理费，即无论居民产生垃圾总量为多少、是否进行了分类，均以每户为单位支付定额（3元或5元）垃圾处理费。这种“一刀切”式的收费方式不能激励居民进行垃圾减量分类。深圳将生活垃圾处理费与排污水量进行挂钩，相比之下更为合理，但仍未体现分类计费的原则，不利于促进分类行为形成。
二是执法难问题普遍存在。北上广深虽均对违反生活垃圾条例的个人设定了相应的法律责任，但执法过程中如何认定、如何裁量并无具体的配套制度。而且，个人投递垃圾的时间随意、投递地点分散，及时发现不履行分类义务的个体并对其进行罚款的概率较小，不能有效形成“不分类就受罚”的威慑力。数据显示，《上海市生活垃圾管理条例》实施一年来，上海市城管执法部门共进行生活垃圾行政处罚9585件，惩处个人2113件，占比仅为22%。
（二）引导性激励力度不够
一是环卫设施引导效果不够好。符合要求的生活垃圾分类收集容器布设量不足、分类垃圾袋发放不足，没有实现全覆盖。在现实中，由于新的分类垃圾桶设计没有考虑到居民的身高、投递垃圾的习惯等特性，导致分类垃圾桶不好用。如，在深圳城中村，统一设计的分类垃圾桶和原有垃圾桶同时放置在一个地方，原有的垃圾桶满溢，而分类垃圾桶投放的垃圾较少。
二是奖励范围不够广。对生活垃圾分类做出突出贡献的个人或家庭进行奖励，每年北京奖评个人1000人，广州奖评个人3000人、家庭2000个，深圳奖评个人1000人、家庭5000个，上海仅在2021年评选市民1000人和家庭500个，这对于一个超大城市来说，难以广泛激励居民。
三是重物质奖励、轻精神奖励。北京采用评选发放荣誉证书并给予奖金的形式。上海采取绿色账户积分、积分可兑换物品的形式，2021年首次启动评选表彰工作，增加了精神奖励。广州、深圳既发放奖励金，又对个人和家庭进行表彰，同时还将此作为优先推荐申报参评“文明家庭”等的条件。这显示出超大城市仍过多依赖物质奖励进行短期行为引导，虽有增强精神激励的趋势，但还需进一步完善加强。
（三）认同性激励还未形成
在实践过程中，居民对生活垃圾分类的认同性仍需提高。
一是分类意识有待提升。部分居民对生活垃圾分类与生态环境保护、生存空间保护之间的关系认识不到位，仍认为生活垃圾分类是政府强制推行的一个任务，缺乏分类的深层意识和动力。
二是分类知识欠缺。部分居民已经认识到了生活垃圾分类的重要性，但由于缺乏分类知识，对分类的规范不清楚，导致出现想分类而不知道如何分类的情况。
三是分类行为习惯未形成。长期以来，大部分居民习惯将生活垃圾混装在一起进行投递，没有分类投递的习惯。目前刚进入“强制分类”时代，将公共政策倡导的分类行为内化为居民日常生活习惯仍需持续努力、久久为功。
（四）社会资本性激励未被重视
居民作为社会群体的一员，其垃圾分类的态度和行为会潜移默化地受到主流社会规范的引导和道德压力的约束。相关研究表明，在社会资本存量较高的社区，社会资本能够通过社会网络、信任和互惠规范三个维度，改变居民对生活垃圾分类的消极态度，提升居民对生活垃圾分类的接受度,进而影响居民的行为。北上广深都在政策中设定了社会监督员角色，鼓励志愿者、社会组织积极参与。通过政府购买服务，引入督导员在小区进行定时定点督导，能够对居民参与生活垃圾分类产生短期积极影响，但忽略了熟人资本积累、非制度化的人情面子、社区社会规范等因素在集体行为中的影响力，没有充分重视社区社会资本能带来的持续性激励。
三、完善超大城市居民生活垃圾分类激励机制的建议
（一）进一步释放价格和惩罚的强制作用
一是全面实施生活垃圾分类收费制度。确立以收费促进垃圾分类、源头减量等前端治理措施为城市居民生活垃圾收费制度的指导思想，尽快研究出台计量收费、分类计价的生活垃圾收费制度。对可回收物和其他类别的垃圾进行区分，实行差别化费率，体现不同类别生活垃圾重量（体积）与收费价格之间的强相关联系。同时，建立阶梯收费制度，控制垃圾生产总量，进而提高收费精准度。有效利用经济杠杆促进居民生活垃圾分类行为。
二是出台生活垃圾分类执法配套制度。明确执法认定条件等细则，为执法提供更为细致的操作依据。将情节严重的不履行分类义务的个人行为进行媒体曝光，塑造负面舆论压力，树立执法严的形象，形成震慑力。
（二）进一步增强环境和奖励的引导效果
一是合理布设符合居民生活习惯的分类设施。加强居民在生活垃圾投递环节的行为过程研究，充分考虑投递时间、投递人的生物特征、投递轨迹等因素，合理设计制作功能齐全、标识清晰、使用方便的分类垃圾收集容器。规范并增加居住区分类垃圾收集容器的设置点，实现居住区域的高密度全覆盖，为居民进行生活垃圾分类提供良好的环境支撑。
二是完善居民参与生活垃圾分类的奖励制度。扩大奖励范围和奖励层级，比如增设个人或家庭生活垃圾分类达标奖等奖项，奖励范围扩展到每个小区，更大范围地奖励居民。逐渐弱化物质奖励，可将奖励金变更为生活垃圾分类专项奖励金，规定奖励金的使用范围，促使居民将奖励金用于生活垃圾分类相关的物品、费用。强化精神奖励，可完善推行类似上海绿色账户积分模式，但要将积分和行为参与度挂钩，并参考微信运动排名方式，每日反馈个人在朋友圈中的得分排名。同时，设计阶梯式的目标给予“身份”奖励，对分类得分进行累计，累计达到一定分数，就赋予类似“分类达人”等级别称号，增强居民参与生活垃圾分类的荣誉感。
（三）构建多层次、全方位的宣传教育体系
一是在内容上，注意强化传播过量生活垃圾产生的危害性、生活垃圾分类与生态环境和生活空间之间的密切关系，塑造节约资源、保护环境的意识。继续加强生活垃圾分类相关知识的传播，帮助居民知道生活垃圾分类是什么、如何进行分类，并不断将分类行为内化为自身的日常生活习惯。
二是在形式上，除了继续使用网络、报纸等媒体外，还要积极建设生活垃圾科普馆等实体体验学习空间，组织举办丰富的生活垃圾分类活动。引进更多科技化、游戏化的形式，通过寓教于乐的方式，展示“垃圾围城”的现状和危害，模拟生活垃圾分类的全过程，增强居民直观、感性的认知。借鉴深圳将每年11月8日设置为垃圾分类日的做法，形成特定日期提醒，潜移默化推动分类行为养成。
（四）积极培育社区社会资本
一是构建社区社会网络。通过发挥党建引领作用，在基层不断构建社区社会网络，建立信任关系，逐步将“陌生人”关系转化为熟人关系。
二是建立社区规范。根据不同年龄段居民的信息偏好、生活习惯以及社区环境，因地制宜地提供社区规范信息，凝聚社会共识，充分调动居民积极性，塑造居民在生活垃圾分类上的自治力，强化居民相互间的推动和监督。
三是建立信息反馈机制。通过定期提醒、公布社区居民参与生活垃圾分类的行为状况等方式，形成社会比照压力，促使个人为维护面子、声誉等而遵守社区规范。如，定期公布个人（家庭）的历史行为对比、与社区其他人的行为对比等情况。
素材来源于《城市管理与科技》2022年第4期（45-47页），作者简介：刘甘霖，深圳市城市管理和综合执法局高级工程师、经济师，研究方向：城市管理及治理；沈煜恺，深圳市福田区发展和改革局会计师、经济师，研究方向：公共管理、产业经济。
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